민자사업 손실보상, 무임승차 비용 떠넘긴 정부? 90억 배상 판결의 의미

도로, 철도, 항만 등 우리 생활에 필수적인 사회기반시설(SOC) 건설에는 막대한 비용이 듭니다.

정부는 재정 부담을 덜고 민간의 효율성과 창의성을 활용하기 위해 민간 자본을 유치하는 ‘민간투자사업(민자사업)’을 활발히 추진해왔습니다.

하지만 정부와 민간 사업자 간의 약속인 ‘실시협약’ 이행을 둘러싼 갈등, 특히 예상치 못한 손실 발생 시 누가 책임을 질 것인가 하는 문제는 꾸준히 제기되어 왔습니다.

최근 서울행정법원에서는 민자철도(F선 연장노선) 사업자인 A 주식회사가 정부(대한민국)를 상대로 제기한 민자사업 손실보상 청구 소송에서 중요한 판결이 나왔습니다.

법원은 정부가 노인, 장애인 등에 대한 ‘무임승차’ 제도로 인해 발생하는 민간 사업자의 손실 문제에 대해 실시협약에서 정한 협의 의무를 제대로 이행하지 않았다며, 약 90억 원의 손실을 보상하라고 명령했습니다.

이 판결은 민간이 건설하고 정부로 소유권을 넘긴 뒤 일정 기간 운영권을 받아 투자비를 회수하는 BTO(Build-Transfer-Operate) 방식 민자사업 손실보상에 대한 중요한 법적 기준을 제시합니다.

특히 정부 정책으로 인해 민간 사업자에게 손실이 발생했을 때 정부의 책임 범위를 명확히 했다는 점에서 큰 의미가 있습니다.

이 글에서는 해당 판결을 중심으로, 민자사업 손실보상, 그중에서도 무임승차와 관련된 핵심 쟁점들을 살펴보고자 합니다.

정부의 ‘협의 의무’란 무엇이며, 손실액은 어떻게 산정되었을까요?

이 판결이 앞으로의 민자사업에 어떤 영향을 미칠지, 그리고 관련 당사자들은 무엇을 준비해야 할지에 대해 자세히 알아보겠습니다.

민자사업에 참여하고 있거나, 관련 정책에 관심 있는 분이라면 반드시 주목해야 할 내용입니다.

민자사업 손실보상 쟁점 1: 약속은 지켜져야 한다 – 실시협약상 ‘협의 의무’ 위반

이번 소송에서 법원이 정부의 책임을 인정한 가장 큰 이유는 정부가 민간 사업자와 맺은 실시협약상의 ‘협의 의무’를 위반했다는 점입니다.

무임승차 손실 문제를 둘러싼 갈등의 핵심에는 바로 이 ‘협의 의무’가 있었습니다.

1. 실시협약의 내용: “6년 후 무임승차, 다시 논의합시다”

A사와 정부가 맺은 실시협약 부록에는, F선 연장노선 개통 초기 5년간의 무임승차 손실은 정부가 일정 부분(총 이용수요의 5.5% 한도) 보전해주지만, 개통 6년차 이후의 무임승차 적용 방안에 대해서는 사업시행자(원고)와 주무관청(피고)이 추후 ‘협의하여 결정하기로 한다’고 명시되어 있었습니다.

이는 민간 사업자 입장에서 매우 중요한 조항이었습니다.

6년차 이후에는 무임승차 문제가 합리적으로 조정될 것이라는 기대가 있었기에, 사업성을 긍정적으로 평가하고 막대한 자금을 투자할 수 있었던 것입니다.

실제로 협약상 재무 예측 모델도 6년차부터는 무임승차가 없는, 즉 모든 승객이 요금을 내는 것을 전제로 수입과 수익률을 계산하고 있었습니다.

2. 정부의 대응: 협의 지연과 현상 유지 강요

하지만 약속된 6년차가 다가오자 상황은 달라졌습니다.

사업자인 A사는 정부에 여러 차례 무임승차 처리 방안(유료화 또는 정부의 재정 지원)에 대한 공식적인 협의를 요청했습니다.

그러나 정부는 “관련 소송 진행 중”, “연구 용역 결과 검토 필요” 등 다양한 이유를 들며 실질적인 논의를 계속 미뤘습니다.

급기야 A사가 무임승객에게도 일반 운임을 받겠다고 운임 변경 신고를 하자, 정부는 법적 근거가 명확하지 않음에도 “사회적 공론화가 더 필요하다”며 이를 거부했습니다.

이는 사실상 정부의 재정 지원 없이 민간 사업자에게 무임승차 제도로 인한 손실을 계속 부담하라고 강요한 것이나 마찬가지였습니다.

3. 법원의 판단: ‘신의칙상 성실한 협의’가 없었다!

법원은 이러한 정부의 태도가 실시협약에서 정한 ‘협의 의무’를 제대로 이행하지 않은 것이라고 명백히 판단했습니다.

협약에서 ‘협의하여 결정한다’고 한 것은, 단순히 만나서 이야기하는 형식을 넘어, 문제 해결을 위해 서로 실질적인 대안을 제시하고 성의껏 논의하여 합리적인 결론을 도출하려는 노력을 포함한다는 것입니다 (신의성실의 원칙).

정부가 실질적인 협의를 회피하고 일방적으로 현상 유지를 강요한 것은 협약 위반이며, 이로 인해 사업자가 입게 된 손실, 즉 무임승차 제도가 합리적으로 조정되었더라면 얻을 수 있었던 운임 수입 상당액을 보상할 책임이 있다고 본 것입니다.

이것이 이번 민자사업 손실보상 판결의 핵심 논리입니다.

▶ 시사점: 협약의 무게와 정부의 책임

• (정부/주무관청) 민자사업 실시협약은 민간의 투자를 이끌어내기 위한 정부의 ‘약속’입니다. 정책적 필요나 재정 상황 변화를 이유로 협약상 의무, 특히 성실한 협의 의무를 저버려서는 안 됩니다. 이는 정부의 신뢰도 문제와 직결되며, 결국 법적 책임으로 이어질 수 있습니다.
• (민간 사업자) 협약 체결 시, 장래에 변동 가능성이 있거나 정부와의 협의가 필요한 사항에 대해서는 그 절차, 기준, 불이행 시 구제 방안 등을 최대한 명확히 규정해야 합니다. 협의 결렬 시를 대비한 분쟁 해결 조항(중재 등)도 필수적입니다. 또한 정부의 협의 지연이나 거부 시에는 적극적으로 권리를 주장하고 법적 구제 절차를 준비해야 합니다.

민자사업 손실보상 쟁점 2: 손실액 산정, 무엇을 기준으로 삼았나?

정부의 책임이 인정되었다면, 이제 그 책임의 범위, 즉 얼마를 보상해야 하는지가 문제입니다.

원고는 두 가지 방안을 제시하며 손실액을 주장했고, 법원은 그중 하나를 기준으로 보상액을 결정했습니다.

1. 원고의 주장: ‘별도 운임’ vs ‘전액 유료화’

원고는 정부와 제대로 협의했다면 두 가지 중 하나의 결과가 나왔을 것이라고 가정했습니다.

• (주위적) 별도 운임 유료화: 무임승객에게 일반 운임보다는 낮지만 일정 금액의 ‘별도 운임’을 받는 방안입니다.
• (예비적) 전액 유료화: 무임승객에게도 일반 승객과 동일한 운임을 받는 방안입니다.

각 시나리오별 예상 운임 수입과 함께, 협약상 약속된 사업수익률(4.70%) 달성에 필요한 추가 보전액까지 합산하여 민자사업 손실보상을 청구했습니다.

2. 법원의 선택: ‘별도 운임 유료화’가 더 합리적

법원은 ‘별도 운임 유료화’ 방안을 기준으로 손실액을 산정했습니다.

그 이유는 이것이 ‘전액 유료화’보다 더 현실적이고 합리적인 대안이라고 보았기 때문입니다.

무임승차 제도는 노인, 장애인 등 교통 약자를 위한 복지 정책의 성격이 강하므로, 이를 전면 폐지하는 것은 사회적 저항이 크고 정책적 정당성을 확보하기 어렵습니다.

반면, 제도의 취지는 살리면서 민자 노선의 특수성을 반영하여 최소한의 운임을 부과하는 ‘별도 운임’ 방식은 양측의 입장을 절충할 수 있는 합리적인 방안이라는 것입니다.

실제로 원고가 외부 전문기관(대한교통학회)에 의뢰한 연구 용역에서도 이 방식이 최적 대안으로 제시되었고, 법원은 이 연구 결과를 객관적인 근거로 인정했습니다.

3. 손실액 계산: 실제 무임승객 X 별도 운임 X 유임 전환율

법원은 대한교통학회가 산출한 ‘별도 운임’ 액수와 ‘유임 전환율'(요금을 내게 될 경우 계속 이용할 승객 비율, 84.4%)을 적용했습니다.

2021년 1월 30일부터 2023년 12월 31일까지의 기간 동안 실제 발생한 무임승객 수에 이 별도 운임과 유임 전환율을 곱하여, 정부의 협의 의무 위반으로 인해 원고가 입은 직접적인 운임 수입 손실액을 약 89억 9천만 원으로 계산했습니다.

이 금액이 법원이 정부에게 지급하라고 명령한 민자사업 손실보상 금액입니다 (법정 이자는 별도).

<표 1> 법원의 손실보상금 산정 방식 요약 (참고)

4. 사업수익률 보전 요구는 기각: ‘위험은 나누어 져야’

법원은 원고가 주장한 ‘사업수익률 달성 보전’ 부분은 받아들이지 않았습니다.

BTO 방식은 기본적으로 운영 수입이 예상보다 적을 수 있는 위험(수요 위험)을 민간 사업자가 부담하는 구조입니다.

정부의 협의 의무 위반으로 인한 직접적인 손실은 ‘잃어버린 운임 수입’까지이며, 그 이상의 사업수익률 달성까지 정부가 책임져야 할 협약상 근거는 없다고 본 것입니다.

이는 민자사업 손실보상이 모든 사업 위험을 정부에게 전가하는 것이 아니라, 협약 위반과 직접적인 인과관계가 있는 손해에 한정된다는 점을 보여줍니다.

▶ 시사점: 손실 입증과 위험 분담의 중요성

• (민간 사업자) 정부의 귀책 사유로 손실을 입었다고 주장할 때는, 그 손실 범위를 ‘만약 귀책 사유가 없었다면 얻었을 이익’을 중심으로 객관적이고 합리적인 데이터(예: 전문기관 연구 용역)를 통해 구체적으로 입증해야 합니다. 또한, 협약상 자신이 부담하기로 한 사업 위험(수요 위험 등)과 정부 책임 부분을 명확히 구분해야 합니다.
• (정부/주무관청) 협약 위반 시 발생할 수 있는 손실 범위를 예측하고, 합리적인 기준에 따른 보상 방안을 미리 검토해 둘 필요가 있습니다. 동시에, 민간 사업자에게 과도한 위험을 전가하지 않도록 협약 체결 시 공정한 위험 분담 구조를 설계하는 것이 중요합니다.

민자사업 손실보상 쟁점 3: 소송 비용 부담 – 왜 원고가 더 많이 부담했나?

마지막으로 법원은 소송에 들어간 비용(변호사 보수 등)에 대해 70%는 원고가, 30%는 피고가 부담하라고 결정했습니다.

이는 원고가 청구한 총 금액(주위적 청구 약 357억 원) 중 실제 인용된 금액(약 90억 원)의 비율을 고려한 결과로 보입니다.

원고가 일부 승소했지만, 청구액 대비 인용액 비율이 약 25% 정도에 그쳤기 때문에 소송 비용의 상당 부분을 원고가 부담하게 된 것입니다.

민사소송법 원칙상 소송 비용은 패소자가 부담하는 것이 원칙이지만, 일부 승소의 경우에는 승소 비율 등을 고려하여 법원이 부담 비율을 정하게 됩니다.

▶ 시사점: 소송은 신중하게, 청구는 합리적으로

• (민간 사업자) 정부를 상대로 민자사업 손실보상 소송을 제기할 때는 승소 가능성뿐만 아니라, 청구할 손실액의 규모가 합리적이고 객관적으로 입증 가능한 수준인지 냉정하게 판단해야 합니다. 과도한 청구는 인용되지 않을 경우 오히려 소송 비용 부담만 늘리는 결과로 이어질 수 있습니다. 가능한 한 협상, 조정, 중재 등 소송 외적인 방법으로 해결하려는 노력이 우선되어야 합니다.
• (정부/주무관청) 합리적인 범위 내에서의 협상과 조정을 통해 소송까지 가는 상황을 피하는 것이 행정력 낭비와 비용 부담을 줄이는 길입니다. 소송으로 가더라도, 상대방의 청구 중 합리적인 부분은 인정하고 불합리한 부분만 다투는 전략이 필요할 수 있습니다.

결론: 민자사업 손실보상 판결, 상생 협력의 중요성을 말하다

이번 서울행정법원의 판결은 BTO 민자사업에서 무임승차 문제와 같이 정부 정책과 민간 사업자의 운영이 충돌할 때, 실시협약에 명시된 ‘협의 의무’가 얼마나 중요한지를 명확히 보여주었습니다.

정부는 민간 투자를 이끌어내기 위해 제시했던 약속(협약)을 성실히 이행해야 하며, 정책 변화 등으로 민간 사업자에게 예측하지 못한 부담이 발생할 경우, 이를 외면하지 않고 책임 있는 자세로 협의에 임해야 합니다.

동시에 민간 사업자 역시 사업 참여 시 예측 가능한 위험(수요 위험 등)은 스스로 감수해야 하며, 정부의 협약 위반 시에도 손실 범위를 객관적이고 합리적으로 입증해야 합니다.

성공적인 민자사업은 어느 한쪽의 일방적인 희생이나 양보가 아닌, 정부와 민간 사업자가 각자의 역할과 책임을 다하며 상호 신뢰를 바탕으로 협력할 때 가능합니다.

이번 민자사업 손실보상 판결이 일방적인 책임 전가나 소모적인 법적 분쟁을 넘어, 양측이 상생 협력하는 건강한 민자사업 생태계를 만드는 계기가 되기를 기대합니다.

(주의: 본 내용은 관련 판결 및 법률 정보를 바탕으로 민자사업 손실보상 문제에 대한 이해를 돕기 위해 작성되었으며, 특정 사안에 대한 법률적 판단이나 자문을 대체할 수 없습니다. 개별적인 법률 문제 및 계약 관련 사항에 대해서는 해당 분야 전문가와 상의하는 것이 필요할 수 있습니다.)