행정재산 사용허가, 내 땅 진입로로 쓰고 싶은데 왜 안될까? (거부 사례 분석)

내 땅을 개발하거나 건물을 지으려는데, 진입로 확보가 마땅치 않을 때가 있습니다.

바로 옆에 마침 국가나 지방자치단체 소유의 땅(도로, 공원, 녹지 등)이 있다면, ‘이 땅을 잠시 빌려 통행로로 쓰면 안 될까?’ 하는 생각을 자연스럽게 하게 됩니다.

이렇게 국가나 지자체의 ‘행정재산’을 특정 개인이나 법인이 일정한 목적을 위해 사용하고자 할 때 필요한 절차가 바로 행정재산 사용허가 신청입니다.

하지만 이 행정재산 사용허가, 생각처럼 쉽게 나오지 않는 경우가 많습니다.

최근 서울행정법원에서는 개인이 자신의 임야 개발을 위한 진입도로 목적으로 서울시 소유의 토지(공부상 도로지만 현황은 옹벽과 녹지)에 대해 행정재산 사용허가를 신청했다가 거부당하자 소송을 제기한 사건이 있었습니다.

결론부터 말하면, 법원은 관리청(서울중부공원여가센터소장)의 거부 처분이 적법하다고 보아 신청인의 청구를 기각했습니다.

왜 그랬을까요?

단순히 길로 쓰겠다는데 왜 안 된다는 걸까요?

이 글에서는 이 실제 사례를 통해 행정재산 사용허가 제도의 본질과 허가 요건, 그리고 관리청이 어떤 이유로 허가를 거부할 수 있는지, 법원은 이를 어떻게 판단하는지를 자세히 살펴보겠습니다.

만약 여러분이 비슷한 상황에 처해 있거나, 행정재산 사용허가에 대해 궁금하다면 이 글이 실질적인 도움이 될 것입니다.

행정재산 사용허가란 무엇인가? 단순한 임대차 계약과 다른 점

행정재산 사용허가 문제를 이해하기 위해 먼저 ‘행정재산’과 ‘사용허가’의 개념부터 명확히 해야 합니다.

1. 행정재산 vs 일반재산

국가나 지자체가 소유한 재산(국유재산, 공유재산)은 크게 두 가지로 나뉩니다.

• 행정재산: 도로, 공원, 청사, 학교 부지처럼 공적인 목적이나 공공의 이용을 위해 직접 사용되는 재산입니다. 함부로 처분(매각 등)하거나 사적인 권리를 설정하기 어렵습니다.
• 일반재산: 행정재산 외의 모든 재산으로, 특별한 행정 목적 없이 보존하거나 수익 창출을 위해 관리되는 재산입니다. 비교적 자유롭게 매각이나 임대(대부)가 가능합니다.

이번 사건의 대상 토지는 공부상 ‘도로’로 지정되어 있었고, 현황은 공원 옆 ‘녹지 및 옹벽’으로 관리되고 있었으므로 명백한 ‘행정재산’에 해당합니다.

2. 사용허가 vs 대부(임대)

이 두 종류의 재산을 사용하는 방식도 다릅니다.

• 사용허가 (행정재산): 행정청이 공권력을 가진 우월한 지위에서 특정인에게 행정재산을 사용할 수 있는 ‘권리’를 설정해주는 행정처분입니다. 이는 사법상의 계약이 아닌 ‘강학상 특허‘에 해당하며, 공익적인 목적과 재산 관리의 필요성에 따라 허가 여부 및 조건에 대해 행정청의 폭넓은 재량권이 인정됩니다.
• 대부 (일반재산): 일반재산을 빌려주는 것은 국가/지자체가 사경제 주체로서 상대방과 대등한 위치에서 맺는 사법상의 ‘임대차 계약’과 유사합니다. 비교적 계약 자유의 원칙이 적용됩니다.

따라서 행정재산 사용허가는 일반적인 토지 임대차와 달리, 단순히 사용료를 내겠다고 해서 당연히 허가되는 것이 아니며, 행정청의 재량적인 판단이 매우 중요하게 작용합니다.

핵심 포인트: 내가 사용하려는 국유지/시유지가 ‘행정재산’인지 ‘일반재산’인지 확인하는 것이 첫걸음입니다.

행정재산이라면 ‘사용허가’ 절차를 거쳐야 하며, 이는 단순한 계약이 아닌 행정처분이므로 허가 요건과 재량권의 범위가 중요하다는 점을 인지해야 합니다.

행정재산 사용허가, 왜 거부되었을까? (거부 사유 분석)

서울행정법원 판결 사례에서 관리청(피고)이 원고의 행정재산 사용허가 신청을 거부한 주된 이유는 공유재산 및 물품관리법(이하 ‘공유재산법’) 및 관련 조례에 근거합니다.

공유재산법 제20조 제1항은 “행정재산에 대하여 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서” 사용허가를 할 수 있다고 규정하고 있습니다.

또한, 서울특별시 공유재산 및 물품관리 조례 제18조 제2항 제2호는 “재산의 구조와 형질을 변경하거나 시설물의 설치 또는 가공 등으로 행정재산으로서의 사용에 지장을 줄 우려가 있는 경우”에는 사용허가를 해서는 안 된다고 명시하고 있습니다.

관리청은 이 규정들을 근거로 다음과 같은 이유를 들어 거부 처분을 내렸습니다.

1. 행정재산의 구조 및 형질 변경 우려

원고는 자신의 땅으로 진입하는 통로(도로)로 사용하기 위해 이 사건 시유지를 사용하겠다고 신청했습니다.

그런데 이 시유지에는 현재 인접 공원(C공원)의 토사 유출을 막고 보행자의 안전을 확보하기 위한 ‘옹벽’이 설치되어 있고, 그 외 부분은 ‘녹지’로 조성되어 있습니다.

원고가 이 땅을 통로로 사용하려면 필연적으로 기존 옹벽을 철거하고 땅을 평탄하게 만드는 등 구조와 형질을 변경하는 공사가 필요합니다.

관리청은 이러한 행위가 해당 토지의 현재 상태(옹벽과 녹지)를 심각하게 훼손하여, 행정재산으로서의 기능(토사유출 방지, 공원 완충 녹지, 보행 공간 확보 등) 수행에 명백한 지장을 초래할 우려가 있다고 판단했습니다.

이는 조례에서 정한 사용허가 제한 사유에 직접 해당합니다.

▶ 당신의 신청 내용은 무엇인가요?

• 행정재산을 사용하기 위해 기존 시설물을 철거하거나 지형을 변경해야 합니까? (그렇다면 ‘구조 및 형질 변경’에 해당하여 허가가 거부될 가능성이 매우 높습니다.)
• 원상회복이 쉬운가요? (사용 기간이 끝나거나 허가가 취소되었을 때, 원래 상태로 쉽게 복구하기 어려운 대규모 변경이라면 허가 가능성은 더욱 낮아집니다. 판결에서도 원고가 신청한 5년이라는 사용 기간과 개발행위 목적 등을 볼 때 즉각적인 원상회복이 가능한 정도로 보기 어렵다고 지적했습니다.)

2. 행정재산의 목적 또는 용도에 장애 발생 우려

이 사건 토지는 공부상 ‘도로’로 등재되어 있기도 하지만, 실제 현황은 공원 옆 ‘녹지’이자 보행자 통행을 위한 ‘보도’의 일부이며, 더 넓게는 C공원이라는 행정재산의 기능을 보조하는 역할을 하고 있습니다.

관리청은 원고에게 이 토지를 개인적인 통로로 사용하도록 허가할 경우 다음과 같은 문제가 발생하여 행정재산 본래의 목적과 용도에 장애가 생긴다고 보았습니다.

• 공원 기능 훼손: 옹벽 철거 시 공원 경사면의 토사가 유출되어 공원의 자연환경이 훼손되고, 녹지 공간이 축소될 우려가 있습니다. 또한, 해당 토지는 산지관리법상 ‘준보전산지’로 지정되어 있어 산림 녹지로서의 공익적 기능도 중요하게 고려되었습니다.
• 보행자 통행 및 안전 저해: 현재 보도로 사용되는 부분의 기능이 약화되고, 개인 차량 통행으로 인해 보행자의 안전이 위협받을 수 있습니다.
• 도로 기능 저해?: 설령 공부상 도로로 본다 하더라도, 특정 개인의 이익(사권 설정)을 위해 그 구조와 형질을 변경하는 것은 공공용 도로로서의 기능 유지에 바람직하지 않다고 판단했습니다.

공유재산법과 조례는 공통적으로 ‘행정재산의 목적 또는 용도에 장애가 되지 않을 것’을 행정재산 사용허가의 기본 조건으로 명시하고 있습니다.

원고의 신청은 이러한 조건을 충족하지 못한다고 본 것입니다.

▶ 당신의 사용 목적은 무엇과 충돌하나요?

• 사용하려는 행정재산의 현재 ‘실제’ 용도와 기능은 무엇인가요? (공부상 지목뿐 아니라 현황이 중요합니다.)
• 나의 사용 목적(예: 개인 통로, 임시 적치장 등)이 그 재산의 공적인 목적이나 기존 이용 행태에 방해가 되지는 않나요?
• 나의 사용으로 인해 다른 공공 시설(공원, 도로 등)의 기능이 저해될 우려는 없나요?

내 편의뿐 아니라 공익적 측면과 기존 용도와의 조화를 충분히 고려해야 행정재산 사용허가 가능성을 높일 수 있습니다.

3. 공익과 사익의 비교 형량

행정청은 행정재산 사용허가 여부를 결정할 때, 허가를 통해 신청인이 얻게 될 사적인 이익(사익)과 허가를 거부함으로써 지키려는 공적인 이익(공익)을 비교하여 판단합니다 (재량 행위).

이 사건에서 법원은, 원고가 사용허가를 받지 못함으로써 자신의 토지 개발에 제한을 받는 사익 침해가 발생하는 것은 인정했습니다.

하지만 그보다는 피고(관리청)가 해당 토지를 현재 상태(옹벽과 녹지)로 유지·관리함으로써 얻는 공익, 즉 ▲C공원의 자연환경 보전, ▲토사유출 방지 및 보행자 안전 확보, ▲도로 완충 기능 유지 등의 가치가 더 크다고 판단했습니다.

원고가 별도의 토사유출 방지 대책을 강구하겠다고 주장했지만, 구체적인 방안을 제시하지 못했고, 그것이 기존 옹벽과 녹지가 가진 공익적 기능을 완전히 대체할 수 있다고 보기도 어렵다고 보았습니다.

결국, 사익보다 공익을 우선해야 한다는 판단 아래, 관리청의 거부 처분에 재량권 일탈·남용의 위법이 없다고 결론 내렸습니다.

▶ 나의 이익 vs 공공의 이익, 균형점은 어디일까요?

• 내가 행정재산 사용허가를 통해 얻는 이익은 구체적으로 무엇이며 얼마나 중요한가요? (단순한 편의 증진인가, 필수적인 권리 행사인가?)
• 사용허가를 거부함으로써 보호되는 공익(환경 보전, 안전 확보, 공공시설 기능 유지 등)은 무엇이며 그 가치는 어느 정도인가요?
• 혹시 공익 침해를 최소화하면서 나의 목적을 달성할 다른 대안은 없나요? (예: 다른 진입로 확보, 공법 변경 등)

행정재산 사용허가 신청 시에는 이러한 공익과 사익 간의 비교 형량 관점에서 내 주장의 설득력을 높이는 것이 중요합니다.

<표 1> 행정재산 사용허가 거부 주요 사유 (본 판결 사례 중심)

그렇다면 어떻게 해야 할까? 행정재산 사용허가 신청 시 고려사항 및 대응 전략

이 사례는 행정재산 사용허가가 결코 쉽지 않음을 보여줍니다.

만약 여러분이 비슷한 상황에서 행정재산 사용허가를 신청하고자 한다면, 다음 사항들을 신중하게 고려하고 준비해야 합니다.

1. 대상 재산의 법적 성격 및 현황 철저 분석

• 사용하려는 토지(또는 시설)가 행정재산인지, 일반재산인지 명확히 확인해야 합니다.
• 행정재산이라면, 공부상 지목이나 용도뿐 아니라 실제 어떻게 이용되고 관리되는지 현황을 정확히 파악해야 합니다.
• 해당 재산에 적용되는 관련 법령 및 도시계획 등을 확인하여 추가적인 제한 사항은 없는지 검토해야 합니다.

2. 사용 목적 및 방법의 적정성 검토

• 나의 사용 목적이 해당 행정재산의 본래 목적이나 용도와 충돌하지는 않는지 객관적으로 검토해야 합니다.
• 사용 방법이 재산의 구조나 형질을 변경해야 하는 것인지, 변경한다면 어느 정도인지, 원상회복은 용이한지를 명확히 해야 합니다.
• 구조/형질 변경이 불가피하다면, 그 변경이 행정재산 사용에 미치는 지장을 최소화할 수 있는 대안적인 방법은 없는지 깊이 고민해야 합니다.

3. 공익 침해 최소화 방안 및 설득 논리 개발

• 나의 사용으로 인해 발생할 수 있는 공익 침해(환경 훼손, 안전 문제, 다른 이용자 불편 등)를 예상하고, 이를 최소화하거나 방지할 수 있는 구체적인 대책을 마련하여 신청서에 명시해야 합니다.
• 나의 사용허가 신청이 왜 공익을 크게 해치지 않으면서도 나에게는 꼭 필요한 것인지(사익의 중대성), 그리고 관리청이 우려하는 문제점들을 어떻게 해결할 수 있는지에 대한 설득력 있는 논리를 개발해야 합니다.

4. 관리청과의 사전 협의 및 소통 노력

• 정식으로 사용허가를 신청하기 전에, 해당 재산을 관리하는 행정청 담당자와 미리 상담하여 허가 가능성, 필요한 서류, 절차, 우려 사항 등을 파악하는 것이 좋습니다.
• 이 과정에서 관리청이 중요하게 생각하는 가치를 이해하고, 신청 내용을 조율하거나 보완할 수도 있습니다.

5. 거부 시 불복 절차 고려

• 만약 신청이 거부되었다면, 거부 사유를 명확히 파악하고 법률적으로 다툴 여지가 있는지 검토해야 합니다.
• 거부 처분에 행정청의 사실 오인이나 법리 오해, 또는 재량권 일탈·남용(공익과 사익 형량의 현저한 불균형 등)의 위법 사유가 있다고 판단된다면, 행정심판이나 행정소송과 같은 불복 절차를 통해 권리 구제를 시도해 볼 수 있습니다. 다만, 행정청의 재량권이 폭넓게 인정되므로 신중한 접근이 필요합니다.

맺음말: 행정재산 사용허가, 철저한 준비와 공익 고려가 핵심

내 땅 바로 옆에 있는 국가나 지자체 땅을 잠시 이용하는 것, 언뜻 생각하면 쉬워 보일 수 있습니다.

하지만 그것이 ‘행정재산’이라면 문제는 달라집니다.

행정재산 사용허가는 단순한 사용 계약이 아니라, 공익 목적을 위해 관리되는 재산을 특별히 사용할 권리를 부여받는 행정처분이기 때문입니다.

따라서 행정재산 사용허가를 받기 위해서는 단순히 필요성만 주장할 것이 아니라, 나의 사용이 해당 재산의 본래 목적과 용도에 장애를 주지 않아야 하고, 구조나 형질 변경을 최소화해야 하며, 공익적 가치를 훼손하지 않아야 한다는 엄격한 요건을 충족해야 합니다.

관리청은 이러한 요건들을 종합적으로 고려하여 폭넓은 재량권을 가지고 허가 여부를 결정하며, 법원 역시 이러한 재량권을 존중하는 경향이 있습니다.

만약 여러분이 행정재산 사용허가를 계획하고 있다면, 오늘 살펴본 실제 거부 사례와 법원의 판단 기준을 참고하여, 대상 재산에 대한 철저한 분석, 사용 계획의 적정성 검토, 공익 침해 최소화 방안 마련 등 충분한 사전 준비를 통해 허가 가능성을 높이시기를 바랍니다.

동시에, 행정재산은 우리 모두의 자산이라는 인식을 바탕으로 공익적 가치를 존중하는 자세 또한 필요할 것입니다.

(주의: 본 내용은 관련 판례 및 법률 정보를 바탕으로 행정재산 사용허가에 대한 일반적인 정보 제공을 목적으로 작성되었으며, 특정 사안에 대한 법률적 판단이나 자문을 대체할 수 없습니다. 개별적인 법률 문제에 대해서는 해당 분야의 자격을 갖춘 전문가와 상의하는 것이 필요할 수 있습니다.)