버스 준공영제 논란: 잉여 예비차량 지원 거부, 무엇이 문제인가?

매일 수많은 시민의 발이 되어주는 시내버스.

특히 서울과 같은 대도시에서는 버스 준공영제가 시행되면서 과거보다 노선 체계가 합리화되고 서비스 질이 개선되었다는 평가를 받기도 합니다.

버스 준공영제는 기본적으로 버스 노선 조정 등 공공성을 강화하는 대신, 운행에 따른 운송 적자를 지자체가 재정으로 지원해주는 제도입니다.

하지만 이 제도의 운영 과정에서 지자체와 버스 운수회사 간의 갈등이 발생하기도 합니다.

최근 서울행정법원에서는 한 시내버스 회사가 서울시를 상대로 제기한 소송에서 패소한 판결이 있었습니다.

버스 회사는 자신들이 보유한 차량 중 ‘잉여 예비차량’으로 분류되어 재정지원을 받지 못하는 차량 3대를, 재정지원을 받는 일반 ‘예비차량’으로 변경해 달라고 서울시에 신청했지만 거부당하자 소송을 낸 것입니다.

이 사건은 버스 준공영제 하에서 ‘예비차량’ 운영과 재정지원이 어떻게 이루어지는지, 그리고 그 과정에서 발생하는 ‘잉여 예비차량’ 문제가 왜 논란이 되는지를 잘 보여줍니다.

단순히 한 회사의 문제를 넘어, 버스 준공영제라는 제도 자체의 지속가능성과 효율성, 그리고 시민 편의와의 균형점을 어떻게 찾아야 할지에 대한 중요한 질문을 던지고 있습니다.

이 글에서는 해당 판결 내용을 바탕으로, 버스 준공영제의 핵심적인 운영 방식과 ‘잉여 예비차량’ 문제를 둘러싼 쟁점들을 살펴보고자 합니다.

만약 여러분이 매일 이용하는 시내버스의 운영 방식이나 세금이 어떻게 쓰이는지에 관심이 있다면, 혹은 운수업계 종사자나 정책 관련자로서 버스 준공영제의 현실과 과제에 대해 고민하고 있다면, 이 글이 유용한 정보와 함께 생각해 볼 거리를 제공할 것입니다.

버스 준공영제란 무엇인가? : 공공성과 효율성의 조화

버스 준공영제의 핵심을 이해하기 위해서는 먼저 그 운영 방식을 알아야 합니다.

서울시 버스 준공영제는 2004년 7월부터 시행되었으며, 그 골자는 다음과 같습니다.

1. 공공 관리 강화:

• 노선 결정권: 서울시(피고)가 시민의 편의와 공공수요를 고려하여 버스 노선 및 운행 계통(기점, 종점, 운행 횟수, 운행 대수 등)을 결정하고 조정합니다. 버스 회사는 서울시의 결정에 따라야 합니다.
• 수입금 공동 관리: 모든 시내버스 운송 수입금은 서울시가 지정한 기관(운송수입금 공동관리업체 협의회)에서 공동으로 관리하고, 운행 실적 등에 따라 회사별로 배분합니다. 이는 개별 노선의 수익성에 따라 서비스 질이 달라지는 것을 막기 위함입니다.

2. 민간 운영 및 재정 지원:

• 운영 주체: 개별 버스 회사(원고)는 소속 차량, 시설, 인력 등을 자체적으로 관리하며 실제 버스 운행을 담당합니다.
• 운송원가 보전: 서울시는 버스 운행에 필요한 표준운송원가(인건비, 연료비, 정비비, 감가상각비, 적정 이윤 등 포함)를 산정하고, 각 회사의 운송 실적에 따라 발생한 비용을 보전해 줍니다. 즉, 수입금 공동 관리 결과 발생한 운송 수입 부족액을 서울시 재정으로 지원하는 방식입니다.

이처럼 버스 준공영제는 노선 조정 등 공공의 개입을 강화하여 서비스의 공익성을 높이는 동시에, 민간 운수회사의 운영 효율성을 활용하고 운행 비용을 보전해 줌으로써 안정적인 버스 서비스 제공을 목표로 합니다.

<표 1> 버스 운영 방식 비교 (참고)

버스 준공영제 쟁점 1: ‘잉여 예비차량’은 왜 문제인가?

이번 소송의 핵심 쟁점은 ‘잉여 예비차량’이었습니다.

이것이 무엇이고 왜 문제가 되는지 이해하는 것이 버스 준공영제의 현실을 파악하는 데 중요합니다.

1. 예비차량과 잉여 예비차량의 개념

• 예비차량: 버스 회사는 정규 운행 차량(상용차량) 외에, 고장·정비·사고 등으로 운행하지 못하는 상용차량을 대체 투입하기 위해 일정 비율의 예비차량을 보유해야 합니다.
• 적정 예비차량: 서울시는 버스 준공영제 운영 과정에서 시민 편의와 운행 효율성을 고려하여, 시 전체 인가 대수의 4%를 ‘적정 예비차량’ 비율로 설정했습니다.
• 잉여 예비차량: 버스 회사가 보유한 예비차량 중, 이 ‘적정 예비차량(4%)’ 기준을 초과하는 차량을 서울시는 ‘잉여 예비차량’으로 분류했습니다.

2. 재정 지원의 차이: 보유비 vs. 감차보상비

버스 준공영제 하에서 서울시는 버스 회사가 보유한 모든 차량(상용+예비)에 대해 감가상각비, 보험료 등 ‘보유비’ 성격의 비용을 지원해 왔습니다.

그런데 버스 이용객 감소 등으로 운행 필요성이 줄어든 차량이 늘어나면서, 실제 운행에 투입되지 않으면서 재정 지원만 받는 ‘잉여 예비차량’이 많아지는 문제가 발생했습니다.

이는 서울시의 재정 부담을 가중시키는 요인이 되었고, ‘예산 낭비’라는 지적이 제기되었습니다.

이에 서울시는 2013년경부터 ‘잉여 예비차량’에 대해서는 보유비 지원을 중단하고, 대신 해당 차량을 폐차(감차)할 경우 ‘감차보상비’를 지급하는 방식으로 정책 변경을 추진했습니다.

즉, 불필요한 차량 보유를 줄이도록 유도하겠다는 것입니다.

이번 소송의 원고 버스 회사는 6대의 잉여 예비차량을 보유하고 있었는데, 이 차량들에 대한 보유비 지원이 끊기자, 그중 3대를 일반 예비차량으로 변경하여 다시 지원을 받게 해달라고 요청한 것입니다.

▶ 시사점: 준공영제의 딜레마

• (지자체 입장) 버스 준공영제를 유지하기 위해서는 막대한 재정이 투입됩니다. 운행 효율성을 높이고 불필요한 비용을 줄여야 제도의 지속가능성을 확보할 수 있습니다. ‘잉여 예비차량’ 감축은 재정 건전성 확보를 위한 중요한 과제입니다.
• (버스 회사 입장) 예비차량은 갑작스러운 상황에 대비하고 안정적인 운행을 위해 필요합니다. 또한 차량 자체도 회사의 자산입니다. ‘잉여’라는 분류 기준이 합리적인지, 감차보상비가 적절한 수준인지에 대해 이견이 있을 수 있습니다. 보유비 지원 중단은 경영상의 부담으로 작용합니다.
• (시민 입장) 세금이 효율적으로 쓰이기를 바라면서도, 버스 배차 간격이 늘어나거나 예기치 못한 상황에 버스 운행이 중단되는 불편을 겪고 싶지는 않을 것입니다. 효율성과 서비스 안정성 사이의 균형이 중요합니다.

결국 ‘잉여 예비차량’ 문제는 버스 준공영제가 안고 있는 재정 부담 문제와 운행 효율성, 서비스 안정성 확보라는 여러 가치가 충돌하는 지점을 보여줍니다.

버스 준공영제 쟁점 2: 버스 회사의 ‘신청권’은 인정될까?

버스 회사는 ‘잉여 예비차량’을 일반 ‘예비차량’으로 변경해 달라고 서울시에 신청할 법적인 권리(신청권)가 있을까요?

법원은 이 부분을 중요한 쟁점으로 다루었습니다.

1. 법원의 판단: 법규상·조리상 신청권 인정!

서울시는 “잉여 예비차량을 예비차량으로 변경해 달라고 신청할 법적 권리가 버스 회사에게는 없다”고 주장하며, 버스 회사의 신청을 거부한 것은 행정소송의 대상이 되는 ‘처분’이 아니라고 항변했습니다(본안전 항변).

하지만 법원은 이 주장을 받아들이지 않았습니다.

법원은 ▲여객자동차법 및 관련 서울시 조례들이 운수사업자에 대한 재정지원의 근거와 신청 절차를 규정하고 있다는 점, ▲버스 회사가 보유한 차량이 잉여 예비차량인지 예비차량인지 여부는 재정지원(보유비 등 지급) 여부와 직접적으로 연결되어 회사의 법률관계에 영향을 미친다는 점, ▲서울시가 노선 및 운행계통 조정 권한을 가지고 재정지원을 하는 버스 준공영제 시스템 하에서, 버스 회사는 재정지원을 받을 수 있는 상태(예: 예비차량으로 인정)로 변경해 줄 것을 요구할 조리상의 신청권도 가진다고 보았습니다.

따라서 서울시가 버스 회사의 변경 신청을 거부한 행위는 단순한 사실 통지가 아니라, 회사의 권리·의무에 영향을 미치는 행정처분에 해당하며 소송 대상이 된다고 판단했습니다.

▶ 시사점: 신청권의 의미

• 행정청에 무언가를 요구할 수 있는 ‘신청권’은 단순히 법률에 명시된 경우뿐만 아니라, 법규의 취지나 조리(사물의 이치, 상식)상으로도 인정될 수 있습니다.
• 특히 버스 준공영제처럼 행정청(지자체)의 결정이 사업자의 운영 및 재정 상태에 직접적인 영향을 미치는 경우, 사업자는 자신의 권익 보호를 위해 행정청에 일정한 행위를 요구할 신청권을 가질 가능성이 높습니다.

즉, 버스 회사는 서울시에 ‘잉여 예비차량’ 변경을 신청할 권리가 있다는 것이 법원의 판단이었습니다.

버스 준공영제 쟁점 3: 서울시의 거부 처분은 적법했나? (재량권 일탈·남용 여부)

법원은 버스 회사에게 신청권이 있다고 보았지만, 최종적으로는 서울시의 거부 처분이 위법하지 않다고 판단하여 버스 회사의 청구를 기각했습니다.

그 이유는 무엇일까요?

1. 처분 사유의 존재 및 제시: 정책적 판단 존중

버스 회사는 서울시가 거부 처분의 구체적인 이유를 제대로 제시하지 않았다고 주장했습니다.

하지만 법원은 서울시가 회신한 내용(“서울시 버스 이용객 감소 추세, 잉여 예비차량 활용 계획 없음, 감차 필요성”) 등이 처분의 이유를 알 수 있을 정도로 제시되었다고 보았습니다.

또한, 잉여 예비차량을 감차 대상으로 보고 활용 계획이 없다는 서울시의 정책적 판단 자체가 명백히 잘못되었다고 볼 증거가 부족하다고 판단했습니다.

2. 법률유보원칙 위반 여부: 재량 행위 인정

버스 회사는 ‘잉여 예비차량’이라는 개념 자체가 법적 근거가 없으며, 이를 이유로 재정지원을 중단하는 것은 법률유보원칙(행정 작용은 법률에 근거해야 함)에 위배된다고 주장했습니다.

그러나 법원은 여객자동차법 및 관련 조례가 지자체에게 재정지원의 대상, 방법, 조건 등을 정할 수 있는 재량권을 부여하고 있다고 보았습니다.

따라서 서울시가 버스 운영 효율화와 재정 건전성 확보라는 공익적 목적을 위해, ‘잉여 예비차량’ 개념을 설정하고 이에 대한 재정지원 방식을 (보유비 지급이 아닌) 감차보상비 지급으로 선택한 것은 재량권 범위 내의 행위이며, 법률적 근거가 없다고 보기 어렵다고 판단했습니다.

즉, ‘잉여 예비차량’ 지정 및 지원 방식 변경은 서울시의 정책적 재량에 속한다는 것입니다.

3. 비례의 원칙 및 신뢰보호원칙 위반 여부: 공익과의 형량

버스 회사는 거부 처분이 과도한 재산권 침해(비례 원칙 위반)이며, 오랫동안 보유비를 지급해 온 관행에 반하는 신뢰보호원칙 위반이라고 주장했습니다.

법원은 버스 회사가 입는 불이익(보유비 미수령)이 존재함을 인정했습니다.

하지만 ▲서울시의 막대한 재정 부담 완화 및 버스 시스템 효율화라는 공익적 필요성이 매우 크다는 점, ▲버스 회사는 잉여 예비차량 감차 시 상당한 액수의 감차보상금을 받을 수 있다는 점(손실 보전 가능성), ▲서울시가 2013년부터 지속적으로 잉여 예비차량 감축 정책을 추진해왔고 버스 회사들과 협의 과정을 거친 점 등을 종합적으로 고려할 때, 거부 처분이 비례의 원칙이나 신뢰보호원칙에 위배될 정도로 현저히 불합리하다고 보기는 어렵다고 판단했습니다.

즉, 버스 회사의 사익 침해보다 재정 건전화 및 운영 효율화라는 공익이 더 크다고 본 것입니다.

버스 준공영제 운영에서 공익과 사익의 형량은 중요한 판단 기준이 됩니다.

<표 3> 서울시 거부 처분에 대한 법원의 판단 요약

버스 회사의 주장 (위법 사유)	법원의 판단 (기각 이유)
처분 사유 부존재/불명확	정책적 판단(잉여 차량 활용 계획 없음 등)이 이유로 제시되었고 명백히 잘못되었다고 보기 어려움
법률유보원칙 위반 (‘잉여 예비차량’ 법적 근거 부재)	지자체 재정지원 방식 결정은 재량 행위에 해당하며, 관련 법령에 근거함
비례원칙/신뢰보호원칙 위반	재정 부담 완화 등 공익이 사익 침해보다 크고, 감차보상 등 대체 수단 있으며, 정책 변경 과정 고려 시 위반 아님

맺음말: 버스 준공영제, 지속가능성을 위한 과제

이번 판결은 서울시 버스 준공영제 운영 과정에서 발생한 ‘잉여 예비차량’ 문제를 둘러싼 지자체와 운수회사 간의 입장을 보여주는 하나의 사례입니다.

법원은 버스 회사가 재정 지원 대상 변경을 신청할 권리는 인정했지만, 재정 건전성 확보와 운영 효율화를 위한 서울시의 정책적 판단(잉여 예비차량 보유비 미지급 및 감차 유도)이 재량권을 벗어나지 않았다고 보아 서울시의 손을 들어주었습니다.

버스 준공영제는 시민들에게 안정적이고 공공성 높은 버스 서비스를 제공한다는 중요한 목적을 가지고 있습니다.

하지만 이를 유지하기 위해서는 막대한 세금이 투입되며, 따라서 운영의 효율성을 높이고 재정 부담을 줄이려는 노력 또한 필수적입니다.

이번 ‘잉여 예비차량’ 논란은 바로 이 지점에서 발생한 갈등입니다.

앞으로 버스 준공영제가 지속가능한 제도로 발전하기 위해서는 몇 가지 과제가 남아있습니다.

첫째, 재정지원 기준과 차량 운영 방식(적정 예비차량 비율 등)에 대한 합리적이고 투명한 기준 설정 및 사회적 합의가 필요합니다.

둘째, 운수회사 역시 자구적인 경영 효율화 노력을 통해 재정 의존도를 낮추고 서비스 개선에 힘써야 합니다.

셋째, 지자체는 재정 지원의 투명성을 높이고, 운수회사와의 지속적인 소통과 협력을 통해 정책 변화에 대한 예측 가능성을 높여 신뢰를 구축해야 합니다.

궁극적으로 버스 준공영제의 성공은 지자체, 운수회사, 그리고 시민 모두의 이해와 협력에 달려 있습니다.

시민의 세금이 효율적으로 사용되면서도, 안전하고 편리한 대중교통 서비스가 안정적으로 제공될 수 있도록 지속적인 관심과 노력이 필요합니다.

(주의: 본 내용은 관련 판례 및 법률 정보를 바탕으로 버스 준공영제 관련 쟁점에 대한 이해를 돕기 위해 작성되었으며, 특정 사안에 대한 법률적 판단이나 정책적 입장을 대변하지 않습니다. 개별적인 법률 문제나 정책 관련 사항에 대해서는 해당 분야 전문가와 상의하는 것이 필요할 수 있습니다.)