지자체에 ‘미술관 기부채납’ 하려다 소송? | 법원 판결로 본 ‘행정 처분’의 경계와 기업의 주의사항

건물을 지을 때
공공 기여를 통해 ‘용적률 인센티브’를 받는 것.
개발 업계에서는 흔한 방식입니다.

그런데 좋은 의도로 시작한
지자체와의 ‘기부채납’ 약속이
뜻밖의 법정 다툼으로 이어질 수 있다는 사실,
알고 계셨나요?

오늘, 실제 법원 판결문 이야기를 통해
한 개발 회사가 특정 지역에
미술관을 기부채납하려다 겪은
아찔한 소송의 전말을 파헤치고,
‘행정 처분’이 무엇인지, 그리고
공공기관과 거래할 때
무엇을 주의해야 하는지
아주 중요한 팁을 알려드릴게요.

이 글에서 얻을 핵심 지식:

• 누구에게 일어난 일? 미술관 기부채납을 추진한 개발 회사
• 무엇이 문제였을까? 지자체의 ‘부적정 통보’와 ‘공유재산 관리계획’ 의회 미제출에 대한 소송
• 법원 판단은? 회사의 주장을 모두 ‘각하’! (소송 요건 불충분으로 본안 판단 없이 종결)

지금부터 이 흥미로운 사건을 통해
공공기관과 함께 사업을 진행하려는 분들이
꼭 알아야 할 법적 지식을 함께 탐구해 봅시다.

잠시, 이런 상황이라면 어떠세요?

상상해 보세요.

당신은 개발 사업을 진행하며
지역 사회에 공헌하고
동시에 사업 이득도 얻기 위해
지자체에 공공 시설을 기부하려 합니다.

담당 공무원과 여러 번 협의하고,
심의회에서는 ‘적정하다’는 의견까지 받았죠.

이제 모든 절차가 순조롭게 진행될 거라 믿고 있는데,
갑자기 지자체로부터 청천벽력 같은 통보를 받습니다.

“귀하의 기부채납 신청은 ‘부적정’으로 결정되었습니다.”

이건 무슨 황당한 상황인가요?
그동안의 노력과 투입된 비용은 어떻게 되는 거죠?

화가 난 당신은 “이건 부당한 처분이야!”라며
법원에 소송을 제기합니다.

하지만 법원은 당신의 주장을
들어주지 않고 ‘각하’해버립니다.

“이건 ‘행정 처분’이 아니니
소송 대상이 될 수 없습니다.”라고요.

이런 상황, 상상만 해도 정말 아찔하시죠?

오늘 제가 풀어낼 이야기가
바로 이처럼 ‘기부채납’ 과정에서
발생할 수 있는 법적 문제에 대한 실제 이야기입니다.

법원은 과연 어떤 이유로
회사의 소송을 각하했을까요?

1. 미술관 기부채납 소송의 시작: 개발 회사의 노력

이 사건의 주인공은 한 개발 회사입니다.
이 회사는 특정 지역의 땅을 매입하여
오피스텔, 상업 시설과 함께
‘미술관’을 신축하는 사업을 추진했습니다.

미술관은 용적률 인센티브를 받기 위해
관련 행정기관에 기부채납하기로 했습니다.

회사는 건축 허가를 받고,
여러 차례에 걸쳐 미술관을
기부채납하겠다는 신청서를 제출했습니다.

• 1차 신청: 연면적 약 3,400㎡, 금액 약 129억 원 규모
• 2차 신청: 1차 설계 변경 반영, 연면적 약 3,760㎡, 금액 약 130억 원 규모
• 3차 신청: 2차 설계 변경 반영, 연면적 약 4,000㎡, 금액 약 152억 원 규모

신기하게도, 1차와 2차 기부채납 신청은
관련 행정기관의 ‘공유재산 심의회’에서
모두 ‘적정’ 의견을 받았습니다.

하지만 3차 신청에서는
처음에는 ‘보류’ 의견을 받았고,
개발 회사가 여러 차례 재심의를 요청한 끝에
결국 ‘부적정’ 의견을 받게 되었습니다.

그리고 관련 행정기관은 2023년 8월 14일,
개발 회사에 이 ‘부적정’ 심의 결과를 통보했습니다.

개발 회사의 주장: ‘부당한 처분’과 ‘위법한 부작위’

• 주위적 청구 (부적정 통보 취소): 회사는 이 ‘부적정 통보’가 신뢰보호, 비례의 원칙 등을 위반한 위법한 ‘행정 처분’이므로 취소되어야 한다고 주장했습니다.
• 예비적 청구 (위법한 부작위 확인): 또한, 관련 행정기관이 2차, 3차 기부채납 신청에 대해 ‘공유재산 관리계획’을 수립하여 시의회에 제출할 법적 의무가 있음에도 이를 이행하지 않은 ‘부작위’는 위법하다고 주장했습니다. (2차 신청의 경우 제출했으나 회기 종료로 폐기, 3차는 아예 미제출)

2. 법원의 최종 판단: 회사의 소송 ‘모두 각하’

서울행정법원은 개발 회사의 주장을
면밀히 검토한 끝에,
결론적으로 이 사건 소송을
‘모두 각하’했습니다.

사건 핵심 요약표

구분	내용
원고 (소 제기)	개발 회사 (미술관 기부채납 추진)
피고 (상대방)	관련 행정기관
사건의 쟁점	1) ‘부적정 통보’가 행정 처분인지 여부 2) ‘공유재산 관리계획’ 미제출이 위법한 부작위인지 여부
법원의 판단	1) 부적정 통보는 행정 처분이 아님 2) 공유재산 관리계획 미제출은 위법한 부작위가 아님
최종 결과	원고의 소송 ‘모두 각하’ (본안 판단 없이 소송 종결)

법원이 회사의 주장을 받아들이지 않은
주요 근거는 다음과 같습니다.

‘부적정 통보’는 ‘행정 처분’이 아니다?

• 자문 기관의 의견: ‘공유재산 심의회’는 관련 행정기관의 장에게 자문하는 기관이며, 그 심의 결과는 법적으로 구속력을 가지지 않습니다.
• 행정기관장의 재량: 관련 행정기관의 장은 기부채납을 승낙할지에 대해 재량권을 가집니다. 심의회에서 ‘부적정’ 의견이 나왔더라도, 상황에 따라서는 관리계획을 수립하여 의회에 제출할 수도 있습니다.
• 단순 ‘사실상 통지’: 따라서 ‘부적정 통보’는 행정기관 내부의 자문 의견을 원고에게 안내하는 ‘사실상의 통지 행위’일 뿐, 개발 회사의 구체적인 권리나 의무에 직접적인 영향을 미치는 ‘행정 처분’이 아니라고 보았습니다.

‘공유재산 관리계획 미제출’은 ‘위법한 부작위’가 아니다?

• 내부 의사결정 과정: 지방자치단체가 ‘공유재산 관리계획’을 수립하고 의회에 제출하는 행위는 행정기관 내부의 의사결정 과정에 불과합니다. 이는 국민의 권리나 의무에 직접 영향을 미치는 ‘처분’으로 볼 수 없습니다.
• 회사의 신청권 부재: 관련 법령은 기부채납을 하려는 자가 지자체장에게 ‘관리계획을 수립하여 의회에 제출해 달라’고 직접 신청할 수 있는 권리를 부여하고 있지 않습니다.
• 기부채납의 법적 성격: 기부채납은 사법(私法)상 ‘증여계약’의 성격을 가집니다. 즉, 단순히 건물을 지어주면 지자체가 무조건 받아야 하는 것이 아닙니다.
• 약정서의 효력: 개발 회사는 관련 행정기관과 ‘안건 제출 약정’이 체결되었다고 주장했으나, 법원은 인감 날인이 없는 약정서가 회사에 제공되지 않았고 내부 심의 절차를 위한 서류에 불과하다고 보아 약정의 존재를 인정하지 않았습니다.

결론적으로 법원은
이 사건 소송 자체가
‘행정소송’의 대상이 되는 요건을 갖추지 못했으므로
본안에 대한 판단 없이 ‘각하’해야 한다고 판결한 것입니다.

3. 지자체와 협력할 때 알아야 할 3가지 ‘필수’ 교훈!

이 아찔한 판결을 통해 우리가 배울 수 있는
가장 중요한 교훈은 바로 이것입니다.

‘공공기관과의 협력은 법적 절차와 ‘행정 행위’의 본질을 이해해야 한다!’

지금부터 알려드리는 3가지 필수 교훈을
꼭 기억하고 실천하세요!

교훈 1. ‘행정 처분’의 정의를 정확히 이해하세요!

모든 공공기관의 통보나 결정이
행정소송의 대상이 되는 ‘행정 처분’이 아닙니다.

내부적인 자문이나 단순한 사실 통지는
소송 대상이 될 수 없다는 것을 명심해야 합니다.

어떤 행위가 나의 권리·의무에 직접 영향을 미치는
공권력 행사인지 법률 전문가와 상담하여
확인하는 것이 중요합니다.

교훈 2. ‘기부채납’은 ‘증여계약’임을 명심하고, 확실한 ‘약정’을 체결하세요!

기부채납은 사법(私法)상 ‘증여계약’의 성격을 가집니다.
즉, 단순히 건물을 지어주면 지자체가 무조건 받아야 하는 것이 아닙니다.

용적률 인센티브 등 대가 관계가 있다면
관련 행정기관과 법적으로 구속력 있는 명확한 ‘협약’이나 ‘약정’을
체결하고 상호 간의 의무를 명시해야 합니다.

내부 심의용 서류나 비공식적인 대화만으로는
법적 효력을 주장하기 어렵습니다.

교훈 3. 공공기관의 ‘재량권’과 ‘내부 절차’를 이해하세요!

공공기관은 특정 사안에 대해
법률에 따라 넓은 재량권을 가질 수 있습니다.

또한, 심의회 의견 수렴이나
의회 안건 제출 등은
기관 내부의 절차일 뿐,
외부에서 그 이행을 강제하기 어렵습니다.

사업을 추진하기 전
관련 법규와 행정 절차를 충분히 숙지하고
불확실한 부분은 전문가의 조언을 구하는 것이
분쟁을 예방하는 가장 현명한 방법입니다.

마무리하며

공공기관과의 협력 사업은
많은 기회를 제공하지만,
그만큼 복잡한 법적, 행정적 절차가 따릅니다.